Les élus locaux, notamment les maires, sont inquiets de l’objectif environnemental de « zéro artificialisation nette » des sols à horizon 2050, fixé par la loi climat de 2021. Ils mettent la pression sur l’exécutif à quatre mois des sénatoriales.
Par Benoît Floc’h
Un proverbe créole rappelle que si un chien a quatre pattes, il ne peut emprunter qu’un seul chemin. Et c’est là résumé tout le défi auquel le ministre de la transition écologique est confronté avec le « zéro artificialisation nette », le désormais fameux ZAN. Ce principe, qui stipule que le moindre mètre carré pris sur les terres devra être compensé par son équivalent rendu à la nature, doit être mis en œuvre à partir de 2050, comme fixé par la loi Climat et résilience de 2021. Première étape : d’ici à 2031, la consommation d’espace naturel doit être diminuée par deux. C’est, pour le ministre, la seule voie pour lutter contre l’étalement urbain.
Mais, à quatre mois des sénatoriales, cela implique de rassurer des élus locaux exaspérés, de trouver un terrain d’entente avec les sénateurs qui pressent le gouvernement de répondre aux inquiétudes et, surtout peut-être, de veiller à ne pas faire surgir « des “gilets jaunes du ZAN” », selon l’expression de Valérie Létard, sénatrice centriste du Nord. Une gageure.
Sur le principe de la loi de 2021, issue de la convention citoyenne pour le climat, tout le monde est d’accord : il faut arrêter de bétonner des terres. Le ministre l’a clairement expliqué au Sénat, en mars : un sol artificialisé ne stocke plus de CO₂, il devient un espace stérile pour la biodiversité, il désorganise le cycle de l’eau en empêchant l’infiltration et la recharge des nappes phréatiques et en favorisant les ruissellements.
Or, en cinq décennies, la France a plus artificialisé qu’en cinq cents ans, rappelle régulièrement M. Béchu. D’où la nécessité de ralentir la tendance – une demi-douzaine de pays européens sont d’ailleurs engagés dans la même démarche (Allemagne, Suisse, Espagne…). Même si, a précisé le ministre aux sénateurs : « On ne va pas arrêter de construire. Nous avons 170 000 hectares de friches, dont 50 000 en zone tendue, et 1,1 million de logements vacants. »
« Les maires ne peuvent plus rien faire »
Le principe est simple, mais la mise en œuvre diaboliquement complexe. Dans les petites communes, le ZAN tourmente les maires. Ils sont angoissés à l’idée de devoir, un jour peut-être, annoncer à des propriétaires que leur terrain n’est plus constructible. Et persuadés qu’ils ne pourront plus rien construire sur leur territoire, ni entreprise ni logement. Sénateur Les Républicains (LR) de la Haute-Saône, Alain Joyandet en entend parler tous les jours. « “Il faut remplir les dents creuses…”, dit-on aux maires. Dès qu’on veut bâtir sur trois parcelles à 1 kilomètre du village, on ne peut pas. Et je ne parle même pas de lotissements. »
L’injonction de concentrer l’habitat qui en découle est vécue comme une contrainte de plus par les élus locaux, devenus très frileux dès qu’il s’agit de délivrer un permis de construire, et déjà passablement remontés contre la bureaucratie. « Le ZAN, c’est la goutte d’eau qui fait déborder le vase, prévient M. Joyandet. On a empilé les dispositifs administratifs. Les gens ne savent plus où ils en sont. Les maires ne peuvent plus rien faire. »
D’ailleurs, les macronistes le reconnaissent eux-mêmes : « Il faut faire quelque chose d’ici aux sénatoriales, insiste François Patriat, sénateur de la Côte-d’Or et patron du groupe majoritairement composé de membres de Renaissance, car le sujet des maires, c’est le ZAN. Il y a un vrai mécontentement sur ce sujet. Et c’est la majorité qui a à perdre là-dessus. » Les sénatoriales, qui doivent permettre de renouveler la moitié des membres du Palais du Luxembourg fin septembre, pourraient être l’occasion pour les élus municipaux, qui représentent l’essentiel du corps électoral, de faire passer quelques messages bien sentis. « C’est le sujet des sénatoriales, reconnaît Bruno Retailleau, sénateur LR de la Vendée, président du groupe majoritaire. Le ZAN, c’est le point de cristallisation du ras-le-bol d’élus face à un Etat qui gouverne par la norme et la contrainte, un Etat qui n’est plus accompagnateur, mais empêcheur. »
Vice-président de l’Association des maires ruraux de France, Sébastien Gouttebel n’en est cependant pas aussi sûr. « Sanctionner, ce n’est pas le sujet, nuance le maire de “gauche modérée” de Murol (Puy-de-Dôme). Ce qui n’empêche pas de mettre la pression sur les élus de la majorité. » Ce qui préoccupe surtout M. Gouttebel, c’est ce que le gouvernement va faire pour améliorer les modalités d’application du ZAN. « On n’arrive pas à avoir des informations pour savoir de quel côté ça va basculer, soupire-t-il. Le préfet, d’habitude bien informé, le dit lui-même : on n’a aucune idée de l’atterrissage. »
Flou au gouvernement
Car, dans la foulée de la loi de 2021, les dispositions contenues dans les trois décrets pris par la ministre du logement du gouvernement Castex, Emmanuelle Wargon, ont mis le feu aux poudres. Très vite, tout le monde a convenu qu’il fallait redresser le tir. Christophe Béchu nommé, les décrets ont été suspendus et le travail de réécriture a été lancé. Le Sénat a voté, le 16 mars, à une très large majorité une proposition de loi destinée à favoriser « une application plus efficace et plus apaisée du ZAN », comme l’a précisé en ouverture des débats la sénatrice centriste Valérie Létard, présidente de la commission spéciale chargée de ce texte. A l’Assemblée nationale, le groupe Renaissance a déposé sa propre proposition de loi en février afin de fixer les « lignes rouges » de la majorité présidentielle pour garder les acquis de la loi. L’objectif, explique le député Renaissance des Deux-Sèvres Bastien Marchive, était que cela serve de base de discussion avec les sénateurs.
Depuis lors, le gouvernement reste silencieux sur ses intentions : choisira-t-il l’un des deux textes ? Passera-t-il par la voie réglementaire ? Le Sénat s’impatiente, en pointant le long travail de préparation que la loi de 2021 implique. « Le gouvernement continue de tergiverser alors que ces échéances se rapprochent désormais dangereusement et que l’inquiétude et la colère montent chez les élus locaux », indiquait un communiqué publié le 15 avril. Pour Mme Létard, si la proposition de loi sénatoriale n’est pas examinée à l’Assemblée nationale avant l’été, « pour les régions, les jeux seront faits, et il sera trop tard ».
Dans les coulisses, les discussions vont bon train, avec l’espoir d’aboutir tout prochainement. Christophe Béchu, qui n’a pas répondu aux questions du Monde, tente de trouver une voie de passage. « Le gouvernement hésite à reprendre la PPL [proposition de loi] du Sénat car il considère qu’elle va trop loin dans la remise en cause de la loi de 2021 », confie François Patriat. Des préventions balayées par Jean-Baptiste Blanc, sénateur LR de Vaucluse et rapporteur du texte voté le 16 mars. « La majorité et le gouvernement ont peur qu’on leur reproche d’inscrire un texte qui pourrait être perçu par les écologistes comme dérogeant à la trajectoire, décrypte-t-il. Mais c’est faux, archifaux. »
« Il est urgent de mettre de la souplesse »
L’enjeu, pour M. Béchu, est de préserver les objectifs de la loi de 2021 sans perdre les LR, dont le vote est décisif à l’Assemblée nationale, et qui sont majoritaires au Sénat. « Ils ne savent pas s’ils auront une majorité pour voter ce texte, note M. Blanc. C’est toujours pareil, il y a beaucoup de ruraux chez LR, donc a priori anti-ZAN. Mais s’ils prennent notre PPL, on va s’en occuper, des députés LR. On va leur expliquer. »
En tout cas, presse le sénateur, « il est urgent de mettre de la souplesse ». Le ZAN, estime-t-il, « c’est la plus grande révolution depuis Defferre [les grandes lois de décentralisation de 1982-1986], car le ZAN aura des conséquences vertigineuses pour les territoires ». Ce dont il s’agit, mettent en garde beaucoup d’interlocuteurs, n’est rien de moins que la remise en cause, explosive, du mode de vie pavillon-jardin-voiture.
Ce modèle est très prisé par la classe moyenne, cette « France des BTS » qui n’a pas hésité à enfiler un gilet jaune lorsque le gouvernement a voulu augmenter le prix du carburant avec la taxe carbone ; celle qui sera le plus touchée par la réforme des retraites. Mais le modèle pavillonnaire est aussi le rêve de 85 % des Français exclus de métropoles devenues inabordables, indique Bruno Jeanbart, vice-président d’OpinionWay. « Il existe, pense-t-il, un risque de bombe à retardement quand les gens vont se rendre compte de ce que cela implique. » C’est le droit de propriété qui est sur la sellette, souligne la directrice générale d’Intercommunalités de France, Floriane Boulay, en pointant le risque qu’il soit de plus en plus encadré au nom de l’intérêt général. Bref, a conclu Valérie Létard le 14 mars, « le gouvernement a du pain sur la planche pour aller au bout du sujet du ZAN ».