Les sénateurs veulent assouplir la mise en œuvre de cet objectif, qui vise à préserver les espaces naturels, agricoles et forestiers. Une proposition de loi sera discutée en séance publique mardi 14 mars.
Par Rémi Barroux
Publié le 14 mars 2023 à 07h00, modifié le 22 février 2024 à 18h11
Après la réforme des retraites, un autre débat qui risque de susciter des remous attend les parlementaires, le « zéro artificialisation nette », dit ZAN. Cet objectif existe depuis la loi Climat et résilience du 22 août 2021 : soit zéro artificialisation nette des sols à l’horizon 2050 et, d’ici à 2030, une réduction d’au moins 50 % de la consommation totale d’espace observée sur les dix dernières années (avant la loi).
Mais si l’objectif est largement partagé, l’application du ZAN se révèle bien complexe. Pour preuve, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, Christophe Béchu, a annoncé en septembre 2022, devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, sa volonté de revoir certains décrets, reconnaissant alors « qu’il y avait un certain nombre d’angles morts à clarifier ».
Le même mois, les sénateurs installent une « mission conjointe de contrôle “zéro artificialisation nette” », qui a débouché sur une proposition de loi à la mi-décembre, déposée par Jean-Baptiste Blanc, sénateur (Les Républicains) du Vaucluse, et Valérie Létard, sénatrice (Union centriste) du Nord, qui sera étudiée par le Sénat en séance publique le 14 mars.
« Trouver un équilibre »
L’objectif principal de ce texte est de « renforcer la gouvernance des collectivités », afin que l’objectif de zéro artificialisation soit piloté « au niveau de chaque commune ou de chaque EPCI [établissement public de coopération intercommunale] », selon l’exposé des motifs. L’enjeu pour les sénateurs, élus en grande majorité par des élus locaux, régionaux, municipaux… est d’assouplir les contraintes que fait peser sur les communes la perspective de ne pas pouvoir réaliser des programmes urbains ou d’activité économique consommateurs de terres.
Entre-temps, pour ne pas laisser totalement l’initiative au Sénat, « où la majorité présidentielle est peu présente », analyse le ministre, et pour défendre les positions du gouvernement, des députés Renaissance ont travaillé sur une autre proposition de loi, déposée à l’Assemblée le 14 février. « L’enjeu n’est pas de désespérer les territoires, mais de trouver un équilibre entre les projets à soutenir et l’objectif maintenu de zéro artificialisation nette en 2050 », a expliqué le ministre au Monde.
En auditionnant Christophe Béchu, le 14 février, Valérie Létard lui avait signalé « certains aspects dogmatiques » de la loi Climat et résilience. Bien que l’ayant votée, les sénateurs ne manquent pas de la critiquer. Dans sa réponse aux sénateurs, le ministre a affirmé que leur texte « comprenait beaucoup d’avancées, corrigeait aussi certaines erreurs ». Mais Christophe Béchu leur a aussi expliqué les points de divergence. Parmi eux, la garantie rurale qu’avance la proposition de loi, qui consiste à accorder à chaque commune rurale un hectare minimum de consommation foncière, comme « surface de développement communal ». A cet hectare, le ministre préfère que l’on accorde à ces communes 1 % de leur surface déjà artificialisée, qui serait plus juste et répondrait plus aux « besoins réels des collectivités ». Soit quelque 36 000 hectares au niveau national, et 22 000 ha en ne retenant que les communes peu denses ou très peu denses.
Le cas des projets nationaux
Sénateurs et députés réclament en outre que les grands projets soient sortis de l’enveloppe foncière régionale. « Les élus refusent la méthode descendante où l’Etat leur impose ce qu’ils peuvent faire », insiste le rapporteur de la proposition de loi sénatoriale, Jean-Baptiste Blanc, qui défend « une gouvernance décentralisée du ZAN ». Valérie Létard propose que les projets industriels d’« enjeu national pour la transition écologique », comme les « gigafactories » destinées à produire des batteries pour les véhicules électriques, soient ôtés du quota régional.
De fait, nombre de projets risquent d’impacter les capacités à artificialiser de nombreux territoires. Lors de son discours de clôture du 104e congrès des maires et présidents d’intercommunalités de France, le 24 novembre 2022, Elisabeth Borne avait pris soin de préciser « que les projets d’envergure nationale, comme les lignes à grande vitesse ou les grands projets d’infrastructure, ne seront pas décomptés à l’échelle de chaque région mais bien à l’échelle nationale ». Reste à définir quels seront ces grands projets « d’intérêt national ». Une liste devrait être présentée par le ministère de la transition écologique au premier semestre 2023.
Ce dossier tient d’autant plus à cœur au ministre, ancien maire d’Angers, que celui-ci s’est vu adjoindre la « cohésion des territoires » au titre de son ministère. « Il faut absolument tenir la trajectoire prévue dans la loi. Nous avons plus artificialisé en cinq décennies qu’en cinq siècles, le pic de cette artificialisation ayant été atteint dans les années 2000, avec l’équivalent d’un département agricole disparaissant tous les sept ans », martèle-t-il, tout en reconnaissant que cette artificialisation a régressé : « Au début de la décennie, on était à 30 000 hectares annuels pour finir à 20 000 en 2020 ». Et cette artificialisation n’est ni corrélée à la croissance démographique ni à l’industrialisation.
Le ZAN est de fait un casse-tête pour les collectivités territoriales. Devant les maires et les présidents d’intercommunalité, la première ministre avait reconnu les difficultés de l’exercice, relatant ses dialogues avec les maires du littoral « confrontés à l’érosion du trait de côte » et soucieux de pouvoir réaliser des aménagements « consommateurs de foncier », ou encore les maires ruraux voulant « maintenir des constructions indispensables pour faire vivre leurs villages ». La crise sanitaire du Covid-19 a renforcé l’attrait pour la ruralité, ajoute Jean-Baptiste Blanc : « Les maires ruraux veulent pouvoir accueillir ces nouveaux habitants, leur construire des écoles, des commerces. »
Le ministre espère que la double proposition des sénateurs et des députés aboutira à « une CMP virtuelle [commission mixte paritaire] et que des accords pourront déboucher sur un seul texte ».
De chaque côté, si on se dit prêt à travailler, on avance les points de divergence. « La proposition de loi de l’Assemblée est une manière de nous montrer les lignes rouges du gouvernement », assure le sénateur Jean-Baptiste Blanc. « On va se laisser le temps de la discussion avec les sénateurs, courant mars probablement. Si on arrive à converger, il y aura un texte commun, sinon notre proposition de loi sera débattue par les députés en mai », affirme le député des Deux-Sèvres Bastien Marchive (Parti radical), côté Assemblée.
Rémi Barroux