Le président LR de la région dit vouloir s’affranchir de cet objectif qui vise à préserver les espaces naturels agricoles et forestiers. Mais un élu local ne peut pas simplement contourner la loi.
Le Monde, Assma Maad, William Audureau et Romain Imbach, le 2 octobre 2023
« J’ai décidé que la région se retirait du processus. » Laurent Wauquiez a annoncé, samedi 30 septembre, son intention d’affranchir la région Auvergne-Rhône-Alpes, qu’il préside, du dispositif « zéro artificialisation nette » (ZAN), piloté par les collectivités locales et inscrit dans la loi Climat et résilience de 2021. Cet objectif de réduction de la bétonisation des terres, qui doit aboutir, d’ici à 2050, à « zéro artificialisation nette », a fait l’objet, le 20 juillet, d’une nouvelle loi chargée d’en faciliter la mise en œuvre.
« Cette loi “ruralicide” est vraiment l’incarnation d’une technocratie administrative qui consiste à appliquer une même règle de façon très uniforme sur l’ensemble du territoire, a précisé l’élu Les Républicains (LR) à l’Agence France-Presse. On a des gens qui vont être sur des terrains où normalement ils peuvent construire et où on va leur dire : “vous n’aurez pas votre permis”. Ça va créer une rancœur et une colère considérables. » M. Wauquiez estime qu’il faut « repartir des propositions du Sénat », qui a déjà assoupli l’application du texte, pour « refaire la loi ».
L’annonce a provoqué la colère de nombreux élus. C’est « une attaque démagogique qui montre le cap de [Laurent] Wauquiez pour les territoires ruraux : la bétonisation », ont fustigé, dans un communiqué, plusieurs groupes écologistes.
L’exécutif a également réagi vivement : « S’il ne respecte pas la loi, j’espère qu’effectivement il y aura des sanctions », a déclaré le porte-parole du gouvernement, Olivier Véran. « Rejeter le ZAN revient à refuser de protéger les terres agricoles, qui sont vitales pour notre souveraineté alimentaire [et à] ignorer la nécessité de préserver les espaces naturels, qui abritent une biodiversité riche et contribuent au stockage du carbone », a pour sa part rappelé le ministre de l’écologie, Christophe Béchu.
Qu’est-ce que le dispositif « zéro artificialisation nette » ?
L’article 192 de la loi Climat et résilience du 22 août 2021, inspiré de la convention citoyenne pour le climat, définit l’artificialisation des sols comme « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ».
La loi fixe deux principaux objectifs pour encadrer ce qui est communément appelé « la bétonisation des terres » :
— d’abord, un objectif intermédiaire, d’ici à 2031, de réduction d’au moins 50 % de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport aux dix dernières années ;
— et, surtout, l’objectif d’atteindre « zéro artificialisation nette des sols » à l’horizon 2050.
Les collectivités territoriales sont au cœur de ce dispositif. Chaque région doit notamment fixer, dans ses documents de planification (les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, Sraddet), ses propres objectifs de réduction d’artificialisation, avant que ceux-ci ne soient déclinés à l’échelle intercommunale et communale. La loi ZAN interdit par exemple d’implanter de nouveaux centres commerciaux périurbains sur des sols naturels ou agricoles.
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Face aux critiques des collectivités, qui déploraient des décrets d’application de la loi incomplets ou inadaptés, une loi a été adoptée en juillet afin de renforcer « l’accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols ».
Pourquoi limiter l’artificialisation des sols ?
Aujourd’hui, entre 6 % et 9 % des sols sont artificialisés. Sur les dix dernières années, selon le ministère de la transition écologique, 24 000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers ont été consommés chaque année en moyenne en France, soit l’équivalent de cinq terrains de football par heure.
Ce changement d’affectation des sols est néfaste pour la biodiversité. Il amplifie le réchauffement climatique, puisque les sols artificialisés perdent leur capacité d’absorption du CO2, et accentuent les phénomènes de ruissellement et les risques associés d’inondation. Sans compter les conséquences sociales et territoriales engendrées par l’étalement urbain : réduction de terres agricoles, vacances commerciales des centres-villes…
Laurent Wauquiez peut-il vraiment « retirer » sa région du dispositif ZAN ?
Pour de nombreux juristes, la déclaration de l’élu de droite n’a aucun fondement juridique. « On se demande ce qui lui est passé par la tête, s’étonne ainsi Pierre-Etienne Moullé, avocat en droit public au barreau de Lyon joint par Le Monde. Sur le plan juridique, on ne voit pas quels leviers il pense pouvoir activer pour arriver à ce résultat. »
« Qu’il se mobilise contre ces objectifs d’artificialisation en utilisant des voies de droit, comme demander l’évolution de la loi, pourquoi pas, mais annoncer que sa région ne va pas appliquer les lois de la République, je trouve ça scandaleux, tonne l’avocate spécialisée en droit de l’urbanisme Laura Ceccarelli – Le Guen. Cela laisse penser qu’un élu [peut ne pas] respecter le droit, alors qu’on est justement dans un état de droit ! »
Tout d’abord, la saillie de Laurent Wauquiez se heurte à la hiérarchie des normes, qui définit l’ordre de priorité entre les différents échelons qui régissent un état de droit. En l’occurrence, en France, les lois, votées au niveau national par le Parlement, ne peuvent être remises en cause par les régions. « La région a un rôle à jouer via les Sraddet, mais est loin d’être le seul interlocuteur. Seule, elle n’a pas la compétence suffisante pour faire échec à l’application de la loi », explique Me Moullé.
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En effet, les objectifs de la loi Climat et résilience doivent être obligatoirement planifiés au sein des différents échelons des collectivités territoriales, pas seulement au niveau régional, selon un calendrier bien spécifique. Les régions, par exemple, ont jusqu’au 22 novembre 2024 pour intégrer les objectifs de réduction de l’artificialisation dans les Sraddet. C’est à ce niveau-là que le président de la région entend probablement agir, explique Me Ceccarelli – Le Guen, qui distingue deux options possibles pour Laurent Wauquiez :
— soit il approuve un Sraddet modifié qui n’intègre pas les objectifs du ZAN ;
— soit il n’approuve pas la modification de ce schéma dans les délais spécifiés par la loi.
Les sanctions pour dépassement de délais ciblent surtout les communes, précise l’avocate, car, si elles ne traduisent pas ces objectifs dans les délais impartis, « ce retard peut paralyser toutes les ouvertures à l’urbanisation dans les communes ».
Même si Laurent Wauquiez s’y opposait, et que les collectivités le suivaient, le dispositif ZAN finirait ainsi par être mis en œuvre en contournant le président de la région. « Il incombera alors au préfet de faire respecter la loi, en ordonnant aux collectivités de rentrer dans le rang », explique Me Moullé. Le préfet du Rhône pourrait notamment le mettre à l’ordre du jour du conseil régional et l’imposer aux collectivités, maillon le plus fin sur lequel repose le dispositif.
Quid d’une « sanction », comme l’a laissé entendre Olivier Véran ? La loi Climat et résilience n’en prévoit pas. Mais tout schéma de développement régional qui ferait fi de la disposition ZAN serait très fragile, et pourrait aisément être attaqué par les associations, les élus ou encore les administrés, voire annulé par le tribunal administratif. « Le préfet peut attaquer cette décision ; ou n’importe quelle association de défense de l’environnement peut saisir le juge administratif, au motif que le document est illégal car il ne prend pas en compte la loi », explique Me Ceccarelli – Le Guen.
Ainsi, il n’existe aucune chance que la loi ZAN n’entre pas en vigueur en Auvergne-Rhône-Alpes. Pour Me Moullé, « cela ressemble beaucoup plus à une opération d’enfumage politique ».
Mise à jour, lundi 2 octobre à 22h12 : ajout de la réaction de Christophe Béchu.
Mise à jour, lundi 2 octobre à 22h25 : correction du délai fixé pour modifier ou réviser le Sraddet, et modification d’une citation.
Assma Maad, William Audureau et Romain Imbach